• 6 años ago
• Posted in:Artículos sobre Ética Pública
• 0
• Author: Admin

1
UNA ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA PARA COMBATIR LA CORRUPCION.*
Patricio Orellana

“aquel que en su principado no descubre los males
cuando nacen, no es verdaderamente sabio;
y esto es dado a muy pocos”
Nicolás Maquiavelo

I PARTEI PARTE
ANALISIS Y ANTECEDENTES
Los distintos planteamientos
No cabe duda que el problema de la corrupción ha pasado a ser uno de los grandes temas nacionales. La cuantiosa información de los medios de comunicación así lo demuestra. Al mismo tiempo, la corrupción es uno de los asuntos debatidos en _la aldea global_ el mundo. La conferencia de los jefes de Estado de Iberoamérica celebrada en Cartagena de Indias y la entrevista Clinton-Frei en Washington tuvieron esta materia en el temario.
La Comisión Nacional de Ética Pública designada por el presidente Frei, muestra la preocupación de los niveles políticos, así como el reciente II Seminario sobre el Estado y la Prevención de la Corrupción es una muestra de que el sector académico también estudia este fenómeno.
El escándalo de CODELCO ha sido enfocado por algunos sectores como un caso de corrupción.
En el Parlamento se debate la relación y límites de la función parlamentaria con los negocios privados.
Hay una característica esencial del proceso que vive el país. Todos los actores están de acuerdo en que la corrupción no es generalizada en Chile. Es un mal que recién comienza. Es por ello que es posible ponerle límites e impedir su desarrollo mientras esté en óvulo, antes que pase a ser parte de la cultura nacional y se requieran catarsis nacionales para enfrentarla, como en Italia, Brasil o Venezuela.
1

El autor agradece los comentarios y aportes de Eliana Barraza, Mimí Ganderats, Carlos Muñoz, Carlos Ramírez y Omer Robles. En todo caso, la responsabilidad por el texto final es de quien lo firma y no compromete a otras personas.
Algunos párrafos preliminares fueron publicados en el INFORME TECNICO, Año II, N°3, Santiago, agosto de 1994.
Como conclusiones de este debate nacional están surgiendo proposiciones que configuran un abordaje del problema. Sin duda alguna, dos son las líneas conductoras, una la relativa a la relación de los políticos como posibles agentes de la corrupción en el sector público y otra, la de elaboración de proposiciones para que se hagan reformas legislativas que configuren nuevas figuras delictivas que puedan ser sancionadas por los tribunales de justicia, tales como el tráfico de influencias o el mal uso de la información manejada por las entidades públicas.
El estudio académico.
Un avance notorio es la preocupación que empieza a manifestar el sector académico por el fenómeno de la corrupción. El estudio comparativo del fenómeno en diversos países permite extraer experiencias valiosas. El enfoque sociológico y antropológico presentado en los ámbitos académicos y a veces el de ciencia política, cuando desbroza los contenidos de la pugna política partidista, hacen aportes sustanciales al estudio del fenómeno.
Otros académicos chilenos han estudiado el fenómeno de la corrupción desde la perspectiva opuesta, es decir desde la ética del servicio público, discutiendo el sentido de la moral y la ética, el estatuto normativo de la administración Pública que incluye lo jurídico, lo científico técnico y lo ético, la doctrina ética del servicio público, etc
Este enfoque, sin duda es extraordinariamente valioso, pero tiene la característica de ser abstracto y difícil de operacionalizar, aunque sin él, es poco lo que se puede avanzar para enfrentar el problema. 1/
El abordaje tradicional.
Cuando existe la normalidad democrática y los organismos funcionan eficientemente, el enfrentamiento de la corrupción puede ser enfrentado en la forma racional que corresponde:
Comisiones u organismos especializados estudiarían el fenómeno y se abre un debate nacional.
Las proposiciones que surgen y que cuentan con amplio respaldo se transforman en leyes, ya sea por iniciativa del ejecutivo o del parlamento.
Estas “buenas leyes” combaten la corrupción y el aparato judicial procesa los casos de corrupción y sanciona a los culpables.

Además se arbitran medidas preventivas.
Pero la realidad es más compleja, con elementos significativos de irracionalismo y los organismos del sistema no funcionan eficientemente.
La corrupción como bandera políticaLa corrupción como bandera política
El otro aspecto que dificulta el enfrentamiento de la corrupción es la política de consenso. La única posibilidad para dictar leyes es que tanto gobierno como oposición estén de acuerdo en el análisis del problema de la corrupción y en sus soluciones. Pero esto no parece fácil.
Un somero análisis del caso CODELCO demuestra que los enfoques políticos de un posible caso de corrupción, coloca a los dos bandos políticos chilenos en posiciones extremas, unos acusando violentamente a ejecutivos y ministros y estableciendo conexiones que demuestran la corrupción; otros defendiendo a los ministros y a los ejecutivos rechazando cualquier posibilidad de corrupción.
Al tratar el tema de los límites entre la función parlamentaria y los negocios privados, hay otro punto de quiebre, mientras la oposición interpreta estas críticas como un intento de limitar la participación política de los empresarios, los partidos de gobierno lo consideran esencial para que no haya interferencia de los intereses empresariales en las decisiones legislativas. Tampoco hay acuerdo en lo relativo al financiamiento de los partidos políticos.
Incluso los escándalos más destacados, como el de la Refinería de Concón, donde había contratos muy poco transparentes, fue defendido por parte del gobierno inicialmente y se estableció la no vinculación del ministro del rubro en la materia, mientras que la oposición pretendía hacer responsable de los hechos al ministro. Algo parecido pasó en el caso de la Oficina Nacional de Emergencia, aunque finalmente parece que hubo rectificaciones por parte del Gobierno.
Este conflicto de racionalidades políticas no es exclusivo de Chile. En España, cada acto de corrupción descubierto es celebrado como una victoria por el PP y al mismo tiempo es negado o sentido como derrota por el PSOE. En Italia, la liga del Norte, Forza Italia y el MSI_AN celebraban cada caso de corrupción descubierto como un triunfo que los aproximaba al poder, como efectivamente ocurrió.
Este enfoque de la corrupción, se anula por la opuesta interpretación que hacen los bloques políticos de los hechos, especialmente cuando ellos no son claros.
Esta es la razón por la cual el enfoque político partidista debe ser superado para enfrentar efectivamente el problema.
Así, la forma racional de enfrentar el caso CODELCO es esperar la resolución judicial y acoger entonces la información disponible. Sin embargo, esto significa entregar al poder judicial la calificación de un hecho como corrupción, lo que evidentemente es correcto, pero muy poco práctico.

Sin embargo, desde otra perspectiva, la responsabilidad administrativa es fácil de establecer y en el caso de CODELCO, la ausencia escandalosa de controles es de plena responsabilidad de quien dirige la institución.
En este cuadro de enfoques antagónicos es difícil lograr un consenso efectivo, lo probable es que se llegue a un punto intermedio, que contemplando ambos enfoques no tenga la organicidad necesaria para enfrentar el problema que analizamos.
La Comisión Nacional de Etica, creada por decreto Presidencial, con representantes de los organismos implicados _Poder Judicial, Contraloría General de la República, Senado, Cámara de Diputados, etc y de los partidos políticos de oposición y gobierno, es una iniciativa que intenta resolver o enfrentar la corrupción a través de una política de consenso y plantea una estrategia diferente a la que aquí presentamos. Sin embargo, el informe que presentó esa Comisión, adolece del grave defecto de ser un conjunto inmenso _no sólo de 41 medidas como se le ha identificado_ de transformaciones que van desde la Constitución, el Poder Judicial, los partidos Políticos, el Parlamento, la creación de nuevas servicios y dependencias en el sector público, modificaciones del Código Penal, establecimiento de sistemas electrónicos de control, incorporación de la ética a en los programas escolares, nuevas leyes municipales, auditorías privadas, nuevas leyes de contratos y licitaciones del Estado, nuevos sistemas de información en los servicios públicos, hasta más dotaciones de personal y mejoramiento de las remuneraciones de los trabajadores del Estado. En segundo lugar estas medidas constituyen una batería de reformas sin ninguna programación ni coordinación entre sí y parece una tarea gigantesca darles coherencia. Estas medidas, si bien podrían considerarse dentro de los logros de la política de consenso, no significa que hay un consenso preciso para hacer las reformas legales y presupuestarias que implican, aunque los presidentes de los dos principales partidos opositores han prometido su apoyo, pues son de tal envergadura, que si se aplicarán, exigirían, además, una reforma tributaria para financiarla.
El temor que surge frente a estas soluciones globales es su operatividad. Es imprescindible que haya una discusión y un pronunciamiento nacional, pero además, debe existir una programación operativa de cómo, cuándo, con qué se harán estas transformaciones.
Una debilidad evidente de esta Comisión fue la ausencia de una efectiva participación de sectores interesados vitalmente en el tema, como son los trabajadores del Sector Público y los Colegios Profesionales.
En los últimos años, ha ocurrido repetidas veces un proceso de discusión y propuestas sobre grandes problemas nacionales y en definitiva no ha habido la necesaria operatividad. Basta recordar los temas de justicia, modernización del Estado, violencia intrafamiliar, delincuencia, sida, familia (divorcio, aborto, etc). Estos procesos son como aluviones que conmueven la opinión pública, pero cubren los problemas anteriores que quedan sin solución. Aunque es necesario reconocer que en otros casos se vislumbran otras actitudes, como es en el tema de la pobreza.
La justicia tarda, pero no llegaLa justicia tarda, pero no llega
Sin embargo, aunque se lograse dictar “buenas leyes” en contra de la corrupción, corresponde analizar el rol del poder judicial.
Es evidente que a quien le compete establecer la verdad es al tribunal de justicia, quien debería “dar a cada cual lo que le corresponde”.
Pero también es evidente que si esperamos la resolución de la justicia, lo más probable es que no haya solución, o si la hay ésta será a un plazo tan largo, que sus efectos sociales serán mínimos. La justicia no sólo es lenta, sino que simplemente no llega a conclusiones. Basta recordar que el 95% de los procesos no termina nunca (hay desistimiento o es sobreseido temporal o definitivamente el proceso).
De manera que la conclusión de resolver los problemas de corrupción a través de procedimientos judiciales es inoperante y sólo llega a conclusiones cuando el asunto es de extrema importancia, aunque de todas maneras, la conclusión llegará fuera de toda oportunidad.
Muchos procesos sobre asuntos muy graves que han conmovido al país han demorado 15 o 20 años e, incluso ahora, no hay sentencias definitivas.
Esta incapacidad operativa de la justicia nos lleva a la necesidad de reformar la justicia, pero entonces nos hemos salido de nuestro campo de análisis y entramos en otro tema de especialistas.
Las condiciones para reformar la justicia en Chile no existen en absoluto. Para miembros del Poder Judicial el problema es de recursos, la solución es más personal y mejores sueldos. Para los partidos de gobierno, la justicia debería ser reformada sustancialmente creando un Consejo Nacional que designe y controle a los jueces del Tribunal Supremo, capacitando a los jueces, creando otros niveles judiciales en comunas y barrios y creando el Ombusman o defensor del ciudadano. Parece que hay acuerdo en establecer el juicio oral en algunos niveles.
Para los partidos de la oposición la independencia del poder judicial es sagrada y su labor es históricamente trascendente, lo que significa reticencia ante cualquier cambio.
En consecuencia y dados estos enfoques contradictorios y considerando que la única posibilidad de legislar es el consenso, no existen las condiciones políticas para modificar la estructura, atribuciones y funcionamiento del Poder Judicial.
De manera que pretender resolver la corrupción mediante buenas leyes, está destinado al fracaso, pues no hay un aparato judicial eficiente que las aplique. La ineficiencia de este aparato es el mejor escudo con que cuenta la corrupción en Chile.
En el análisis y planteamiento que aquí hacemos, un supuesto estructural es la existencia de un aparato judicial inoperante e imposible de ser reformado en el mediano plazo, lo que a su vez invalida las soluciones legales o de nuevas leyes. 2/
La corrupción a nivel internacionalLa corrupción a nivel internacional
Ya se ha señalado que la corrupción política y administrativa es un fenómeno de la aldea global. Por una parte ocurre en muchos países y por otra, hay redes internacionales que utilizan la corrupción como su mejor argumento para obtener éxito en los negocios.
Las empresas multinacionales y las grandes corporaciones que venden equipos y especialmente armas, consideran dentro de sus gastos de venta el pago de sobornos. Naturalmente que esto lo realizan, por una parte, en atención a la “cultura y valores de los nativos” y por otra, porque si ellos (la empresa específica) no lo hace, hay otras que lo harán y lo justifican como que “esas son las condiciones de la competencia”. Al autor de estas notas, le correspondió visitar una escuela de marketing de grandes empresas en Europa y en la metodología desarrollada se analizaba a cada persona que tomaba las grandes decisiones en el país comprador, incluyendo a su familia y especialmente al cónyuge (su origen social, educación, aficiones, etc). Al consultar sobre este análisis tan exhaustivo eludieron una respuesta clara y sostuvieron que la competencia era muy dura y que si actuaban ingenuamente, los japoneses y los americanos, los desplazarían del mercado, dado que usaban todos los medios posibles.
Las denuncias hechas en el Parlamento japonés sobre sobornos pagados por las grandes empresas japonesas, especialmente en el Tercer Mundo, fue presentado como práctica habitual.
De manera que una fuente de origen de la corrupción es la gran empresa multinacional, la que se defiende sosteniendo que el origen está en las exigencias de los compradores, que viven en una cultura de la corrupción.
La otra fuente internacional, que no tiene ninguna justificación, es la droga. Este comercio ilícito maneja miles de millones de dólares y se incorpora a la actividad legal mediante el lavado de dinero. Un objetivo preciso de las mafias internacionales de la droga es corromper a las policías, a los servicios aduaneros y a los políticos. En ello invierten sumas siderales.
Esto determina considerar como focos susceptibles de sufrir la influencia corruptora internacional los siguientes entidades: las policías, la justicia, los servicios aduaneros, los departamentos de compras de las grandes instituciones públicas y sus directivos, etc.
En una estrategia en contra de la corrupción estás instancias deben estar sometidas a un control y a una evaluación muy rigurosa.
El caso italiano.
El paradigma de la corrupción es el caso de Italia. En ese país, corrupción política, corrupción administrativa y crimen organizado conforman una maraña inextricable.
El crimen organizado es el antecedente histórico permanente que aporta la tradición italiana. La mafia, la camorra y otras organizaciones secretas tienen raíces profundas a nivel regional (todas en el sur de Italia) e influencias a nivel nacional y hasta conexiones internacionales y filiales en otros países (como la Cosa Nostra en los Estados Unidos).
El sistema político que se estableció inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial con el respaldo norteamericano, logró gran estabilidad, y hasta 1994 una coalición encabezada por la Democracia Cristiana se mantuvo en el poder democráticamente y sin alternancia, aunque con numerosos cambios de gabinete. Esta coalición administró el poder e incorporó a nuevos grupos en esa administración, como los socialistas, los que compartieron, además una serie de beneficios derivados de la corrupción generalizada.
Lo que interesa estudiar es cómo se rompió ese círculo de acero integrado por el Estado corrompido, las mafias y las empresas, fuente última de los dineros que captaban las mafias y los políticos.
A pesar de que siempre existió una oposición de izquierda, no integrada al sistema de gobierno y una oposición de derecha de escasa, aunque creciente significación, representada especialmente por el fascista MSI (ahora AN), su marginalidad le impidió transformarse en una conciencia crítica capaz de producir cambios.

La fuente del cambio surgió de la crisis entre el Norte desarrollado y generador de la riqueza frente a un sur atrasado, dilapilador, burocrático y corrompido (según la visión del Norte), que empezó a cuestionar la existencia misma de Italia como unidad nacional. El segundo factor esencialmente coyuntural, son las investigaciones en contra del crimen organizado que desarrollan algunos jueces de Milán. Estos jueces empiezan a utilizar una arma trascendental: la detención preventiva.
El asesinato de estos jueces, especialmente de Falcone y Borsellino, mostró ante la sociedad italiana el poder de las mafias y provocó una reacción nacional profunda. La investigaciones prosiguieron por el cauce natural: mafia_Estado_empresa y se descubrió ante la opinión pública italiana la crisis global que vivía el país. La contradicción Norte_Sur que se había expresado con el surgimiento de las ligas, especialmente la Liga Lombarda y la Liga del Norte, llevó la crisis al campo político y con el apoyo del empresariado, representado por Berlusconi y por la oposición fascista que se había robustecido con las denuncias de corrupción, significó el fin de la política de la mayoría sin alternancia.
Los analistas y partícipes de la lucha en contra de la corrupción 3/ consideran que la identificación de Estado con Gobierno y que el funcionario público careciera totalmente de autonomía y cayera en el servilismo, son las causas de esta corrupción en el nivel administrativo.
De acuerdo con Salvi, uno de los jueces que participa en el proceso “Manos Limpias”, la ineficiencia de la administración pública “constituye el terreno de cultivo ideal para la ilegalidad, ya sea porque multiplica las ocasiones de la intermediación ilícita y dificulta los controles, así como porque altera la relación entre Estado y ciudadano pasando de derecho/deber a favor/obligación.”4/
Por su parte, Giorgio de Giusseppe, demócrata cristiano y ex vice presidente del Senado, tiene una visión distinta: “Nosotros tenemos (declaraciones anteriores al triunfo de Berlusconi) libertad de prensa y los diarios denuncian casos que en otros países ni siquiera se mencionan. Cuando un episodio emerge, los jueces pueden actuar y ahora sus investigaciones van por el cauce correcto. El Parlamento tiene las facultades para tomar las medidas adecuadas. Es importante aclarar, sin desconocer que han ocurrido hechos graves, que los jueces aún no han dictado una sola sentencia. Hasta que no haya condenas no se puede decir que todos los casos denunciados sean verdaderos.” 5/
Sin embargo, lo paradojal de todo el caso italiano es que una vez triunfante la oposición integrada por Forza Italia de Berlusconi, el MSI y la Liga del Norte, una de las primeras medidas que intenta implementar Berlusconi, es eliminar la facultad de la detención preventiva o de reducirla de tal manera que pierda la gran eficacia que tenía para combatir la corrupción y el crimen organizado. La probable razón es que líderes del MSI, la liga del Norte y hasta el propio hermano de Berlusconi sufran procesos por corrupción.
Berlusconi ha llegado a argumentar que su hermano, al pagar sobornos por unos US$ 780.000, lo había hecho porque se hacía necesaria esta práctica para conservar fuentes de trabajo en el sistema de corrupción vigente. Simultáneamente, atacó a los jueces que llevan procesos en contra de la corrupción porque no respetaban la libertad y la vida, dado que se habían producido algunos suicidios y se aplicaba la detención preventiva. Calificó a los jueces como izquierdistas.
La única conclusión razonable es que Italia tendrá que vivir con la corrupción o deberá optar por la única opción que queda, la de la izquierda liderizada por el PDI (comunistas renovados) y por los comunistas tradicionales, los que también sufren de acusaciones de corrupción.
Sin embargo, a pesar de lo que podría creerse, Italia es un país de prosperidad creciente y ya es la quinta potencia del mundo y el año 93 superó en tasa de productividad a todos sus socios europeos y esto lo alcanzó con el fardo de la corrupción a cuestas.
A pesar de los hechos relatados, cuando uno llega a sostener en Italia, que la corrupción es generalizada, hay un rechazo unánime y la cirscunscriben a los políticos, bandera que agitó Berlusconi como “no político” para acceder al poder. Sin embargo, ya la corrupción no podrá ser la misma, pues ha habido todo un proceso de catarsis social sobre la materia.
La otra conclusión relevante es que el sistema democrático, con todas las deformaciones que tuvo en Italia, es el que permitió, a través de la libertad de prensa, la independencia del poder judicial y la lucha de los partidos políticos, denunciar y enfrentar la corrupción, cosa que no es posible pensar en una dictadura.
El análisis del caso italiano, quizás sirva para demostrar lo difícil que es expulsar la corrupción cuando está enraízada en toda la sociedad y se ha incorporado a su cultura. Esto llama a destacar el momento actual de Chile, respecto del cual todos los analistas concuerda en que la corrupción es excepcional y no estructural. Esto es lo que determina la importancia de desarrollar una estrategia preventiva antes que sancionadora y correctiva. Es el momento de contener, limitar e impedir el desarrollo de una corrupción potencial.
La corrupción en otras latitudesLa corrupción en otras latitudes
La Administración Pública chilena y el sistema político nacional, está lejos de haber caído en una crisis de corrupción, para ello basta comparar a nuestro país con otros casos y también comparar la situación actual con los períodos anteriores de nuestra propia historia, si se quiere tomar otro padrón de referencia.
En comparación con un ámbito cultural similar, Chile tiene la primera o segunda Administración Pública más proba y eficiente de la región. Estamos lejos de los casos de Panamá, uno de cuyos presidentes estaba conectado al narcotráfico y con él toda la estructura de la Guardia Nacional y probablemente de la Administración Pública del país. Tampoco podemos compararnos con Colombia, Brasil, Perú y Venezuela, donde la generalización de la corrupción es de tal envergadura y difusión dentro de la sociedad, que hay denuncias en contra de sus presidentes (y destitución de 2 de ellos, orden de detención en contra de otro, y de gran parte del cuerpo político).
En México y Argentina, el soborno o “la mordida” son instituciones nacionales. En Bolivia, coca y corrupción imperaban en toda la sociedad, aunque ahora se vislumbran algunos progresos parciales en el control de la corrupción.
En Venezuela, en noviembre de 1993, el Tribunal Superior de Salvaguarda del Patrimonio Público, procesaba por corrupción a 30 ex gobernadores de Estados, 16 ex diputados, 50 ex presidentes de empresas estatales, 12 ex jueces superiores , 2 ex embajadores y a funcionarios de menor graduación.
En Brasil, en el mismo período, la Comisión Parlamentaria de Investigaciones, CPI, investigaba a 30 congresistas, dos ex ministros y cuatro gobernadores estaduales, además de alcaldes, ex presidentes y otros funcionarios.
En Estados Unidos, el crimen organizado y la droga trafican con cientos de miles de millones de dólares, la corrupción es un mal en permanente denuncia. En Europa, en España las denuncias afectan a destacadas figuras del gobierno, empezando por el jefe nacional de la Policía, el que se encuentra prófugo.
En Francia los socialistas han sido acusados de corrupción y castigados en las urnas. En Inglaterra, donde el concepto de corrupción tiene un contenido de escándalo sexual de los grandes dirigentes políticos y administrativos, también presenta la típica corrupción administrativa.
Ya hemos mencionado el caso de Japón en Asia. En ese continente, es posible que la corrupción supere toda nuestra imaginación. En Indonesia, la familia de Suharto, el general dictador, es dueña hasta de los caminos públicos y cada uno de los hijos de Suharto dirige conglomerados industriales que consiguen las mejores concesiones del Estado. En Filipinas, la cultura de corrupción de la época de Marcos se ha perpetuado y sigue floreciendo en medio de más de 500 bandas armadas que existen casi legalmente. En Malasia, el Dr. Mahatir, removió a la mayoría de la Corte Suprema, porque no le favorecía en un litigio de su compañía UMNO, y hay un grupo social, los “bumiputras” que se benefician de su proximidad con el gobierno.
En Tailandia, la rotativa de gobiernos, determina que todos los gobernantes traten de enriquecerse con la máxima rapidez y el tráfico de estupefacientes, de varios miles de millones de dólares al año, enriquece a los militares que controlan determinadas regiones del Triángulo de Oro.
En China Popular, la corrupción es generalizada y los funcionarios chinos se identifican con dos tipos de tarjetas, una como funcionarios propiamente tales y otra como asesores, que resuelven rápidamente lo que el funcionario no puede (o no quiere) hacer, a cambio de los correspondientes honorarios (que ya no son sobornos).6/
Estas ilustraciones sobre la corrupción en el mundo moderno, muestran que es generalizada y que recién empieza un proceso de catarsis en algunos países. Esto no es para justificar o disminuir la gravedad del problema en Chile, sino para destacar el marco regresivo y el riesgo de que este fenómeno se haga incontrolable si llega a los niveles que se mencionan en los casos analizados.
La corrupción en ChileLa corrupción en Chile
Si uno busca en la historia contemporáneo del país, casos probados y significativos de corrupción debe recurrir a la república parlamentaria y a las tres primeras décadas de este siglo. Posteriormente es difícil encontrar casos nítidos de corrupción.
Los gobiernos radicales, desde 1939 a 1952 fueron acusados de corruptos y se inventó la figura del Cucharón como símbolo de la apetencia radical por prebendas y cargos públicos. La opinión pública parece haber aceptado este juicio político y lo manifestó en las elecciones presidenciales de 1952 eligiendo a Ibañez, quien utilizó el símbolo de la escoba, como expresión del deseo de limpieza. El gobierno del mencionado general sufrió de numerosas acusaciones de corrupción y la senadora María de la Cruz fue desaforada por actos de esta naturaleza, aunque el proceso posterior no la condenó por ningún delito.
Sin embargo, el período de mayor eficiencia del sector público y quizás de probidad, fue el comprendido entre 1939 y 1958. La labor de la CORFO y la creación de las grandes empresas estatales fue la palanca del desarrollo posterior, lo que ahora se minimiza ante el triunfo de las corrientes liberales.
Los gobiernos de Jorge Alessandri y Eduardo Frei no fueron, en general, acusados de corrupción. El gobierno de Salvador Allende fue objeto de muchas acusaciones e inmediatamente después del golpe militar se realizaron varios procesos de esta índole en contra de personeros de ese gobierno, los que finalmente reconocieron la inocencia de los inculpados. Uno de los casos más divulgado por la prensa fue el del contador de Salvador Allende, quien después de años de cárcel y persecución fue declarado totalmente inocente. 7/

La corrupción que pudo ocurrir durante el régimen militar, es un capítulo oscuro, ya que la ausencia de libertad de prensa impedía que hubiera un control democrático efectivo, esto se veía afirmado por la inexistencia de un Parlamento, al cual le competen las funciones de fiscalización del ejecutivo. En estas condiciones, las denuncias fueron apagadas rápidamente y la existencia de un poder absoluto debilitó las funciones de control que quedaban en el poder judicial y en la Contraloría General de la República. Finalmente las disposiciones que inhiben al actual Parlamento de investigar hechos ocurridos antes de la recuperación democrática, dejará en la oscuridad histórica los niveles de corrupción que existieron durante el régimen militar y que pueden ser la raíz de lo que actualmente sucede.
Si el ingreso a la Administración Pública se basa en el nepotismo político y se acepta que es un caso de corrupción, el caso similar, el despido de la Administración Pública, por causas no objetivas de mérito, es también corrupción.
Sin embargo, nadie piensa que fue un caso de corrupción el nepotismo del gobierno militar: la exoneración de 50.000 funcionarios públicos porque eran de convicciones políticas opuestas a la dictadura, el hecho ilegal de exigir antecedentes “limpios” para optar a cargo públicos, etc. En un sentido estricto, el caso más grave de corrupción en la historia del país es el de la dictadura de Pinochet. Este nepotismo mantiene vigente sus efectos _ y la corrupción que implica_ y hay casos, como el de la Universidad de Chile, donde se exoneró a más de mil académicos, los cuales nunca fueron reincorporados (en Uruguay, Argentina, España y otros países que pasaron por experiencias similares, reincorporaron a estos académicos inmediatamente de restablecida la democracia).
Durante varios años, el gobierno militar estableció el interinato de todos los cargos públicos. En esta situación se podía despedir sin causa fundada a cualquier funcionario, especialmente si se sabía que no simpatizaban con la dictadura. Según algunos partidarios de ese gobierno, los despedidos fueron los funcionarios corruptos, pero no hay ninguna evidencia que lo confirme, pues no existieron procesos o sumarios, ni posibilidad de defensa pues no hubo cargos, ni siquiera acusaciones en tal sentido, de manera que es absurdo justificar así, a posteriori, estas arbitrariedades. En cambio hubo una política explícita en contra de partidos prohibidos y en contra de la política en general. Si los funcionarios despedidos hubiesen sido corrompidos, habría significado que la Administración Pública chilena habría sido la más corrupta del mundo por el número de despedidos.
El tema de la corrupción como desviación es debatido desde Aristóteles, quien concibe a la demagogia como la corrupción de la forma de gobierno llamada democracia, mientras que la monarquía se corrompe en la tiranía, la “más distante del gobierno perfecto”.
El fascismo se fortalece en el ataque que hace de la democracia como una forma de gobierno donde abunda la corrupción y otros recuerdan que cuando la república romana cayó en la corrupción surgió un Augusto que restableció el orden con el imperio. 8/
A pesar de estos capítulos inciertos de la corrupción en Chile, parece existir una cierta unanimidad en el sentido que la corrupción no es ni fue un fenómeno generalizado en nuestro país.9/
El escándalo no es corrupciónEl escándalo no es corrupción
Siempre se ha destacado el rol de la prensa en contra de la corrupción. En efecto, los procesos en su contra, surgen de campañas que conmueven a la opinión pública sobre los niveles existentes. La libertad de prensa es entonces la garantía fundamental en contra de la corrupción y hay que garantizarla para que pueda jugar este rol. Sin embargo hay que distinguir lo que es denuncia, de los casos probados de corrupción. Normalmente ésta se descubre por las denuncias, pero hay casos en que las denuncias no tienen correspondencia con la realidad y pueden ser simples campañas políticas maliciosas.
En estas condiciones, es muy fácil confundir la denuncia, con la existencia efectiva de actos de corrupción y en esto caen hasta quienes intentan analizar el fenómeno académicamente.10/
En última instancia, dicha confusión surge porque no se distingue el concepto de Estado del de gobierno. Al intentar combatir al gobierno se puede terminar destruyendo el Estado.
La información de prensa es noticia, esto significa que existe mientras interesa, lo escandaloso interesa, pero es imposible mantenerlo permanentemente en primera página, de manera que la denuncia de la corrupción acaparará los titulares, pero la sentencia judicial _si existe varios años después_ ya no tendrá el carácter de noticia.
De esta manera la prensa _en general_ solo cumple un rol de denuncia de posibles casos, pero es incapaz de hacer un seguimiento hasta el final, por lo menos en la tradición periodística chilena.
En cualquier caso la libertad de prensa es el mejor dique para impedir la difusión de la corrupción, sin ella, ésta parece no tener límites.
Los casos de corrupciónLos casos de corrupción
En estas notas se ha intentado establecer dos límites para establecer la magnitud del fenómeno en nuestro país. El primero es el reconocimiento general de que los casos de corrupción son aislados y no son generalizados, según opinión de personeros relevantes, lo que se ha ilustrado mostrando los niveles que alcanza en otros países y también, someramente, con el desarrollo del país en las últimas décadas. El otro límite es establecer que los escándalos que se denuncian en la prensa no necesariamente son denuncias probadas o casos concretos de corrupción, aunque tiene una aproximación, pero que pueden corresponder a la guerrilla política que se genera por las lucha por el poder.
Sin embargo, los casos de corrupción existen y son preocupantes. Es evidente que algunos de ellos forman parte de una larga tradición y ni siquiera se tiene conciencia clara de que configuran lo más importante del proceso de corrupción.
La corrupción más grave que existe es el nepotismo político y familiar. El nepotismo es la entrega ilegal de cargos y favores o sanciones, por razones de vínculos familiares o políticos y concuerda con la definición de corrupción administrativa presentada, ya que quien toma estas decisiones -un jefe específico o un partido- comete un acto ilegal e ilícito, obteniendo beneficios (lealtad, sumisión, compromiso y dependencia personal de los funcionarios que nombró, etc.) .
Es notorio que todos los personeros públicos relevantes, en el plano de las declaraciones, son partidarios del sistema de mérito, es decir que se ingrese, se progrese y se termine en una carrera civil fundada en el mérito objetivo de los funcionarios.
La garantía que se respeta casi totalmente es la estabilidad en el cargo. Por razones latas de explicar, habitualmente los que salen del servicio público lo hacen por decisión personal. En la práctica no hay despidos. Esto puede entenderse como corrupción si se reconoce que hay funcionarios que han faltado a sus deberes y por diversas razones _humanitarias, de compadrazgo o nepotismo_ no son destituidos.
La parte más oculta del iceberg de la corrupción es el nepotismo más permanente, discreto y callado relativo al ingreso a la función pública.
El ingreso al sector público, como trabajador, excepcionalmente es resultado de concursos objetivos. Los concursos son el procedimiento excepcional para ingresar y en general, no hay ningún control efectivo sobre la objetividad, si es que ha habido concurso.
Los procedimientos habituales son la incorporación a contrata, sin necesidad de concurso, personal que al cabo de algunos años y en virtud de diversas presiones son incorporados legalmente a las plantas. El otro procedimiento es el pago de honorarios, que se justifican plenamente para trabajos no habituales y de término definido, pero que ha sido usado y continúa siéndolo para contratar asesores y personal que a veces no tiene obligaciones específicas y no hay mecanismos para controlar su productividad.
Sin embargo, hay que señalar taxativamente que hoy en Chile hay dos Administraciones Públicas, una la tradicional, incorporada a las plantas o con contratos y otra, especialmente de técnicos y profesionales, que son los que llevan a su cargo un proceso modernizador y son cancelados con honorarios. Suprimir los honorarios significaría volver a una Administración Pública obsoleta. Pero ello no impide que haya un control efectivo de los servicios prestados a cambio de los honorarios pagados, el que actualmente no existe desde un punto de vista de gestión. Además, es perfectamente posible que una persona reciba honorarios en 2 o 3 servicios distintos, por el equivalente de varios cargos de jornada completa y no hay ningún control, aunque es muy sencillo llevar una base de datos en la Contraloría, con esta información y controlar estos excesos.
Además, unos 2000 cargos son de la confianza del Presidente de la República, lo que es totalmente legal, pero normalmente significa que quienes desempeñaban esos cargos, cuando dejan de tener la confianza presidencial, son trasladados a otras funciones y no significa su salida del servicio, de manera que permanecen en él sin haber ingresado por concurso (excepto en cargos significativos como jefes de servicios).
Hay disposiciones legales en el Estatuto Administrativo, que impiden que personas relacionadas por grados de parentesco próximos trabajen en una misma institución, pero no lo impide si trabajan en dependencias distintas. El Código Orgánico de Tribunales establece que las personas emparentadas no pueden ser simultáneamente jueces en una misma Corte de Apelaciones y de la Corte Suprema. Sin embargo, no hay prohibición para que los jueces designen a parientes en otros cargos o posiciones. Así, por ejemplo, tres hijos de un juez de la Corte Suprema son notarios, los que se designan por concurso, resultando que casi el 80% de los notarios tienen parentesco con jueces. Algo parecido ocurre con los peritos judiciales.
En los casos mencionados no hay nepotismo, pues legalmente este fenómeno no tiene aplicación. En consecuencia, el nepotismo debe establecerse como una nueva figura delictiva para poder operar en su contra. Quizás el más grave en nuestra Administración Pública y el más fácil de realizar, pues hasta existe el sistema de estrecruzamiento, en virtud del cual, por ejemplo, un alcalde le consigue trabajo a la esposa de otro alcalde y éste a la del otro, de tal manera que no existe la vinculación familiar en una Municipalidad específica.
Los bolsones potenciales de corrupciónLos bolsones potenciales de corrupción
En segundo lugar, hay focos de corrupción “natural” (lo que no significa que sean aceptables), que existen en casi todos los países. Ellos son:

las policías
los servicios de custodia de presos comunes
las aduanas
los tribunales de justicia
los encargados de fiscalizar (impuestos, leyes laborales, normas ambientales, contratos de obras, etc.).

La razón que se formen estos bolsones de corrupción es la directa vinculación que existe entre los delincuentes y los servidores públicos. Es evidente que estos delincuentes, permanentemente están tratando de sobornar a estos servidores públicos para poder operar impunemente y que en muchos países logran éxitos rotundos. Las grandes sumas que mueven los mafiosos de la droga, les permite establecer sobornos muy altos.
La Policía de Investigaciones no goza de una gran reputación en nuestra sociedad y en todas partes se escuchan denuncias que rara vez se formalizan. El ex Ministro Etchegaray declaró a la Televisión el 28 de julio de 1994, que en sus entrevistas a pobladores de barrios marginales, había recibido denuncias numerosas en contra de Investigaciones y Carabineros, que a juicio de los pobladores eran quienes protegían el tráfico de drogas en esos niveles.
El general Baeza, ex director de Investigaciones, que trató de efectuar una limpieza en contra de oficiales que consideraba vinculados a la droga, fue sancionado drásticamente por los Tribunales. Fue combatido por otros motivos por toda la oposición. Finalmente debió renunciar.
El descubrimiento de que un Sub Comisario de Investigaciones estaba presumiblemente vinculado al tráfico de la droga en Calama, y que fue destituido, fue denunciado como un hecho excepcional que no comprometía a la institución, según declaró el Ministro del Interior de la época, Enrique Krauss.11/. Algo parecido fue la explicación de un detective que tenía organizada una red de delincuentes en Puente Alto.
La competencia entre Carabineros e Investigaciones ha tenido una faceta positiva, que es el control mutuo que se ejercen.
El caso de los dos gendarmes que liberaron a un narcotraficante, también fue explicado como excepcional.
En Impuestos Internos está el caso de un funcionario coludido con el ex dueño de Loza Penco que cobraba falsas devoluciones millonarias de impuestos.
En Obras Públicas existe el método de “los cubos ajustables”, que permite modificar (siempre aumentar), los costos programados, ameritando errores en las estimaciones iniciales de los contratos. Esto se presta para manejos muy discutibles.
En los juzgados de policía Local ya es una institución el “sacarse el parte”, aunque pareciera que aquí no hay cobros de soborno sino compadrazgo.
Los casos específicosLos casos específicos
EL MERCURIO del 30 de abril de 1994 presenta un resumen de los casos de corrupción:
INSTITUCION CAUSAS
2

ONEMI Sobrefacturación de compras para ayuda de damnificados

Oficina Nacional de Retorno Irregularidades en tramitación de franquicias para retornados.

Refinería de Concón Contrato de desmalezamiento de
predios en la industria
DIGEDER, Coordinadora Metro_ Irregularidades en Administración politana Sur de fondos fiscales

Ex alcalde de Cerrillos Celebración de contratos simula_
Fernando Martínez dos para beneficio de parientes

Cuatro concejales de Coquimbo Delito de defraudación y perjui_
cio al fisco.
2do. Juzgado del Crimen de Extravío de expedientes
San Bernardo.

Consejo Local de Deportes y Administración irregular de Recreación de Concepción recursos fiscales

DIGEDER II Región Irregularidades en manejo de fondos fiscales

SEREMI de Transportes de la Delito de Cohecho
VII Región, Mauricio Leiva
Servicio Nacional de Geología Falsificación de datos en ren_ y Minería, X Región diciones de viáticos y adquisi_
ciones
3

Es posible que algunos de estos casos no estén investigados totalmente y en alguno de ellos es probable que se deba a interpretaciones diversas de una ley, como es el caso de la Oficina Nacional de Retorno.
Pero también, es posible, que haya que agregar otros: el caso de la Central de Abastecimientos del Servicio de Salud, del SERPLAC de la XII Región, etc.
El inventario, todavía no está completo pues hay que incorporar el nepotismo como práctica generalizada y la magnitud desconocida de los casos no descubiertos, pero que pueden ilustrase con el enriquecimiento súbito de algunas personas.
Finalmente, aunque no menos importante es la microcorrupción, que se menciona más adelante.
La corrupción chilensis y la cuasi corrupciónLa corrupción chilensis y la cuasi corrupción
Es probable que la corrupción adquiera elementos propios de la idiosincrasia _si ella existe_ de cada pueblo. La corrupción mexicana es descarada y abierta, muy franca. En Egipto, se exige a gritos.
En Chile, es probable que exista una corrupción solapada y discreta, explicada y justificada, disfrazada de humanidad, presentada como un favor personal o un acto especial de simpatía. Una de estas formas es extraviar expedientes o documentos en archivos y argumentar que encontrarlos significaría trabajar sábado o domingo y aceptar _no solicitar_ alguna cantidad de dinero por el sacrificio de buscarlos en esos días. Otra modalidad es indicar que el servicio previsional no tiene recursos para sacar copias de microfichas e insinuar, que si se compra este material es posible obtener los certificados oportunamente, por supuesto que el funcionario recibirá el dinero para comprar él mismo este material y así no molestar más al usuario. En el caso de compras hay empresas privadas o vendedores que entregan las tres cotizaciones que exige la ley, asegurándose la venta con algún premio al funcionario que interviene en la tramitación.
También, en el caso de inspectores municipales y de salud, parece que existen ciertas formas encubiertas de soborno, por ejemplo, el inspector declara que para obtener la autorización o permiso hay que hacer obras o transformaciones y “recomienda” a una empresa determinada, la que probablemente le cancelará una comisión por aportarle clientes. En otros casos, los procedimientos son tan engorrosos que los funcionarios “recomiendan” asesores, los que en los casos previsionales cobran porcentajes gigantescos, tales como el 50% del beneficio que se pueda percibir, otras veces, esto aparece totalmente legalizado en procesos, donde los abogados cobran esos porcentajes y no asumiendo legalmente ningún viso de corrupción.
Es posible que muchas órdenes de detención, que no correspondan a delitos graves, no se apliquen diligentemente, pues los afectados circulan libremente. Los agentes no encuentran a estas personas aunque estén en sus domicilios. La diligencia, evidentemente, puede disminuir si hay alguna contraprestación de los interesados.
Finalmente existe “la recomendación” o “el pituto” que permitirá al usuario obtener el servicio con un mínimo de molestias y demoras, en muchos casos, esto parece que no implica ningún soborno explícito, pero, naturalmente significa postergar a otros. Y establecer un sistema de favores, que significan compromisos a futuro.

II PARTEII PARTE
UNA PROPOSICION PARA COMBATIR LA CORRUPCIONUNA PROPOSICION PARA COMBATIR LA CORRUPCION
“La honradez es siempre la mejor política”Lahonradezessiemprelamejorpolítica
George WashingtonGeorge Washington

La delimitación del objetoLa delimitación del objeto
El primer paso para elaborar una estrategia para enfrentar la corrupción es precisar el objeto de estudio y preocupación, dejando de lado expresiones similares, y parecidas.
En este sentido, la preocupación de estas notas no es la corrupción política, ni la corrupción privada. La atención se centra en la corrupción administrativa, entendiendo por tal los actos ilícitos y arbitrarios o la omisión de ciertos actos que realicen funcionarios públicos o personas adscritas a la administración pública o sector público (que englobaremos como funcionarios públicos para estos efectos), con el objeto de obtener cierto provecho personal, ya sea pecuniario, de prestigio o simple simpatía. 12/
La primera duda que salta es si esta corrupción existe independiente de los otros tipos mencionados. No negamos que un acto de corrupción puede ser una acción aislada e independiente, realizada por un funcionario, tal como malversar caudales públicos, o bien dependiente o en relación con otros entes, como el acto de aprobar una solicitud indebidamente para un amigo a cambio de algo, o bien aceptar las presiones de un político para atender preferentemente a determinado usuario. En estos ejemplos hay ingerencia de un particular y de un político, pero lo que interesa para efectos de establecer límites, es el acto corrupto o inhibición del acto legítimo por parte del funcionario. De manera que si bien, no siempre estos actos son independientes, analíticamente pueden ser tratados como actos separados o independientes de su relación con otros entes.
En este concepto de corrupción, el valor o tamaño del acto no es sustancial (en el nivel de definición). Es un acto similar robar cien millones o hacer una fotocopia personal en la fotocopiadora del servicio público.
Sin embargo, desde el punto de vista de su abordaje interesa distinguir la microcorrupción de la macrocorrupción, estableciendo un límite en pesos, ya que la estrategia para combatir será diferente.
La macrocorrupción podemos identificarla como aquella que por su magnitud implica un daño y un escándalo de proporciones, que es presentada en los titulares de los periódicos y que significa sumas de, a lo menos, millones de pesos y a veces, millones de dólares. En general se puede decir que son actos específicos, donde cada uno de ellos es por un gran monto. Los escándalos conocidos de los últimos tiempos caben dentro de esta aproximación: caso refinería de Concón, caso de Central de Abastecimiento del Servicio de Salud, caso de la Oficina de Emergencia, etc. Sus autores son delincuentes que han actuado dolosamente.
La microcorrupción en cambio es el robo hormiga que permanentemente realizan los trabajadores del sector público y que se expresa en dos modalidades principales, una, el cobro de sobornos o granjerías por servicios realizados y, la otra, la apropiación indebida de recursos, bienes y servicios del sector público, tales como fotocopias personales, uso de equipos para trabajos personales o uso de vehículos en asuntos privados, apropiación de corcheteras, perforadoras, materiales, etc.
Estas dos modalidades de la microcorrupción tienen perfiles muy distintos, mientras que la primera es reconocida culturalmente como corrupción, aunque se la cubra a veces de modalidades engañadoras, la otra, no tiene culturalmente la connotación de corrupción y en general, queda fuera de cualquiera campaña de probidad, porque se presume que es de pequeña magnitud. Tiene hasta justificaciones técnicas y hay desarrollos matemáticos que pretenden sostener que los controles sólo se justifican cuando evitan robos cuantiosos y que de ninguna manera hay que aplicar remedios que sean más caros que la enfermedad.
Sin embargo, la corrupción no sólo tiene efectos pecuniarios cuantificados en el dinero malversado o hurtado, sino que produce una disminución de la eficiencia pública, disminuye la equidad de los ingresos porque fondos destinados a programas sociales pueden terminar en los bolsillos de personas adineradas, genera la perversión y se multiplica al fundamentar el cinismo en las personas y obliga a crear costosos sistemas de control.
Nuestra tesis es que la microcorrupción, en sus dos modalidades es peligrosa y por su aceptación cultural, en el caso de la segunda, tiene un riesgo potencial de establecer una cultura permisiva en otros niveles. En segundo lugar, si se hace un estudio de cuánto cuesta controlar el robo de una o dos hojas de papel, es obvio que el sistema de control será más caro. Pero si se puede medir el robo hormiga y se llega a la conclusión _ supongamos_ que la cuarta parte del papel que compra el sector público es objeto del robo hormiga, quiere decir que se trata _en conjunto_ de un robo de 300 o 400 millones de pesos. Desde esta perspectiva el gasto en sistemas de controles globales se justifica, no sólo éticamente, sino que económicamente. Este razonamiento conviene presentarlo para aquellos que plantean la necesidad de que los controles sean “rentables” y argumentan que no vale la pena establecer controles por unas hojas de papel o por unos cuantos lápices o porque es muy dispersa.13/
La formalización conceptualLa formalización conceptual
Hay autores que han presentado fórmulas matemáticas para definir la corrupción. Esta orientación tiene la virtud de la precisión a la vez que es un imán que atrae críticas por su mecanicismo incapaz de englobar la complejidad social.
Sin adherir a ninguna fórmula elaborada, pero si se requiere hacer una formulación matemática, las variable a incluir deben ser las siguientes:
Cs= Cultura social vigente
O= Oportunidad para cometer actos de corrupción
U= Ubicación en la estructura administrativa
Q= Cantidad de dinero susceptible de ser robada
Co=Cultura organizacional
X=Existencia y operación de sistemas de control

La corrupción administrativa es función, en primer lugar y en términos profundos y generales, de la cultura prevaleciente en la sociedad, Cs, de la vigencia y aceptación de los valores de probidad y honradez, es por eso que las políticas que pretenden enfrentar la corrupción, generalmente comienzan con un discurso culpando a la sociedad de la pobreza de los valores vigentes y anunciando que los valores éticos se incorporarán a la enseñanza de todos los niveles.14/ Esta orientación no pasa de ser un lugar común, pues para muchos problemas (delincuencia, crisis moral, sexualidad, estabilidad de la familia, publicidad, productividad, etc) la solución obvia es la mencionada. Pero cambiar los valores de una sociedad es un empeño abrumador.
Sin rechazar las buenas intenciones de cambiar los valores sociales, este enfoque es diametralmente opuesto y consiste en enfrentar esta materia a partir de otra variable: la Cultura Organizacional (Co, en los símbolos propuestos). La Cultura Organizacional, sí que es susceptible de modificarse en virtud de un programa definido, para lo cual hay proposiciones concretas más adelante en estas notas: capacitación, códigos de Etica, control, procedimientos de sanción, etc.
La otra variable es la Oportunidad (O), es decir, la ocasión de apoderarse de una cantidad de dinero sin riesgos. Es el aforismo popular de que la ocasión hace al ladrón. El caso de CODELCO fue posible por las amplias oportunidades que tenía un funcionario de bajo nivel, el que tenía acceso liberado a los mecanismos fundamentales para tomar las grandes decisiones.
En estrecha relación, está la Ubicación (U), es decir, el cargo que el funcionario tiene dentro de la estructura. Hay cargos que tienen todas las características para que la corrupción influya: los encargados de compras, los que resuelven contratos, etc. Pero a veces hasta modestos funcionarios a cargo de archivos remotos son capaces de captar las posibilidades de profitar de su cargo. (por ejemplo extraviando documentos vitales para los usuarios y encontrándolos después de obtener un soborno).
Finalmente, esta triada de factores que estimulan la corrupción es la cantidad susceptible de ser apropiada (Q). Sin embargo, esto no es una simple regla de que a mayor cantidad, mayor interés. Naturalmente depende de cada caso, para un funcionario del último grado una suma de un millón de pesos puede ser importante, para un profesional puede ser una cantidad menguada. Recuérdese que hace pocos meses dos gendarmes fueron capaces de permitir la fuga del llamado rey de la coca, a cambio de un millón de pesos, lo que significó la expulsión y procesamiento de estos dos delincuentes.
En síntesis, U, Q y O definen el concepto de riesgo que está dispuesto a correr el delincuente
Las variables decisivas para enfrentar la corrupción, son la Cultura Organizacional y el Control.
La Cultura Organizacional es decisiva porque es la expresión de los valores compartidos por la burocracia del servicio específico. Donde ha habido casos de corrupción, especialmente en los altos niveles o donde la corrupción es permanente y no sancionada o sancionada suave y ocultamente, existe el estímulo de esos ejemplos exitosos. Donde el cinismo predomina, donde todos callan frente a la corrupción y se mira como desleal o ingenuo a quien no comparte el sistema corrupto, las posibilidades de enfrentar el mal analizado son más difíciles y sólo cabe una catarsis o purificación institucional, cambiando a las directivas y sancionando drásticamente a los casos de corrupción que se descubran. El rol de las jefaturas es fundamental en el nivel moral de la organización.
En estos casos la capacitación y los códigos de ética deben acompañar a la catarsis para que efectivamente haya un cambio de valores.
Finalmente, la variable decisiva, sin la cual, el cambio valórico organizacional y la catarsis propuesta pueden anularse por el mero paso del tiempo, es el Control.
El Control es el aporte técnico para enfrentar y prevenir la corrupción. Hay que repetir que el control es altamente rentable, basta recordar que el caso CODELCO, se explica sólo por la ausencia de controles. Unos pocos pesos empleados en establecer mecanismos mínimos de control habrían ahorrado millones, medidas tales como la prohibición de llevarse equipos computacionales a los domicilios particulares, podría haber frustrado toda la estrategia del operador responsable de uno de los mayores escándalos financieros del país.15/
El control requiere, en primer lugar, de un sistema de información eficiente y como hemos señalado, debe informarse sobre lo sustancial. Hay que construir y probar unidades de medida significativos en cada caso, si estas unidades son significativas se puede descubrir los atrasos y sus causas o el respeto a la precedencia, etc. Además, la descripción de cargos debe ser una obligación en todo nivel, pues de su análisis se pueden descubrir los riesgos de corrupción que implica el cargo. La información y el control son, además, fundamentales para medir la eficiencia y la productividad, como se ha demostrado últimamente en el sector salud.
Los orígenes de la corrupciónLos orígenes de la corrupción
Quizás no parezca relevante comentar brevemente sobre el origen de la corrupción, pero a su vez, si no se adopta una posición frente a sus orígenes, es imposible formular una estrategia racional para combatirla.
Ya se ha hecho mención a sus orígenes inmediatos que asedian a la eticidad del servicio público, señalando dos fuentes internacionales: las mafias vinculadas a la droga y las grandes corporaciones multinacionales, en cuyo marketing no trepidan en incluir el soborno como mecanismo, sino lícito, necesario para competir en un mercado teñido de corrupción.
En el pensamiento conservador, el origen de la corrupción está directamente relacionado con el tamaño del Estado. Para la Fundación Jaime Guzmán, el estatismo exagerado estimula la corrupción. Carlos Muñoz Gerhard vincula la corrupción con el aumento de las funciones del Estado.
Otra fuente inmediata, destacada por algunos partidos políticos… es la política. Los políticos (o algunos de ellos) en su afán de ganar apoyo intentan repartir cargos públicos y en algunos casos requerir posteriormente a sus titulares apoyo de todo tipo. También podría ocurrir al aceptar soborno en votaciones que tengan significación para algunas empresas afectadas por determinadas leyes o bien concesiones hechas por ministros para obtener alguna contraprestación ilícita. Sin embargo esta corrupción política no ha sido probada en Chile, por lo cual si bien no puede sostenerse que exista, conviene prevenirla.

Sin embargo, desde la antigua Grecia, la relación entre política y ética era discutida y Aristóteles y otros sostuvieron que la política era parte de la ética, mientras que 2000 años después, Maquiavelo separó ambas disciplinas.
En otro nivel, desde un enfoque católico, “la raíz de esos males es la condición pecadora del ser humano”, pero agregan que “es necesario detectar en cada época y en los diferentes sistemas los puntos débiles por donde puede introducirse la decadencia”, combinando elementos naturales con otros históricos.16/
Según algunos autores, la decadencia de Roma y su corrupción proviene de su olvido de las leyes. Mientras estas fueron respetadas, Roma ascendió al primer lugar del mundo antiguo, cuando fueron manipuladas, torcidas y violadas, Roma comenzó su decadencia.
A Maquiavelo le toco vivir en una época de inmensa corrupción, especialmente eclesiástica y política y a veces se le confunde con ese período, en el cual surgió el concepto de nepotismo. Sin embargo, Maquiavelo no perdió los valores fundamentales y concibió al estadista como el encargado de neutralizar la corrupción social. Sin perder la conciencia de la existencia del bien, es profundamente escéptico sobre la esencia de la naturaleza humana y éste es un buen punto de partida para entender y enfrentar la corrupción.
Una percepción marxista mecanicista, simplemente observaría la corrupción como un sucesivo reparto de la plusvalía entre los sectores que la controlan, pudiendo tener efectos de redistribución (en la medida que sea generalizada) o efectos concentradores (en la medida que los dineros provenientes de la corrupción queden en las manos de unos pocos). En cualquier caso sería el efecto posterior de la explotación original.
Finalmente, la corrupción como fenómeno de la post modernidad, se la ve estrechamente vinculada a los valores que exaltan el triunfo personal como acumulación de riqueza. Desde esta perspectiva la legitimidad se confunde con la legalidad, basta con que no haya una abierta violación a la ley, para que el acto pueda ser considerado legítimo y además exalta la habilidad para encontrar vacíos legales que permitan acrecentar la riqueza personal. Esta es la base moral de la corrupción actual.
Etica y políticaEtica y política
La necesidad que la política se subordine a la lógica ética se presenta como un problema difícil en el mundo moderno. Una ética rigurosa puede ser un obstáculo rígido para lograr acuerdos, esta rigidez puede llevar a quiebres y sectarismos sin solución civilizada.
El presidente Aylwin fue un defensor de la ética de la responsabilidad frente a la ética de las convicciones. Si se actúa sólo por las convicciones o principios, se puede caer en situaciones sin salida, en el nivel de la política. El caso más dramático de nuestra historia es el de las violaciones a los derechos humanos y la ley de amnistía que se dictó el gobierno militar. Frente a este dilema, Aylwin sostuvo la tesis de alcanzar toda la justicia posible. Es decir reconoció que la exigencia de una justicia total llevaría a enfrentamientos de otra índole, aunque la ética de las convicciones señalaba claramente que si la justicia no era total, sólo sería un remedo de la justicia y de su sentido profundo.
Según Husser sólo es un buen político el que obra según una ética de la responsabilidad. Weber establece con precisión los limites: “No es que la ética de la convicción sea idéntica a la falta de responsabilidad o la ética de la responsabilidad a la falta de convicción. No se trata en absoluto de esto.” Se trata de tener en cuenta las consecuencias previsibles de la acción. 17/
Frente a la corrupción hay que adoptar una posición similar, no aceptando la corrupción, sino partiendo del supuesto que la corrupción no puede ser eliminada totalmente. Es el simple resultado del concepto de normalidad desarrollado por Durkheim: en una sociedad el suicidio atenta en contra del instinto de conservación biológico, del derecho a la vida de carácter filosófico y jurídico y de la sacralidad de la vida de base religiosa cristiana. Sin embargo, no hay ninguna sociedad en la cual no haya suicidio.
De lo que se trata es que el suicidio no llegue a niveles masivos, ni hacer lo que ocurrió en Cuba, que al aumentar significativamente la tasa de suicidios se optó por suprimir la información estadística sobre este problema.
Siempre o casi siempre, para no ser “conviccionista”, habrá alguna corrupción que no se detecta o es tan pequeña que no justifica un sistema de control. De lo que se trata es establecer valores que limiten la corrupción a hechos excepcionales susceptibles de ser aislados y sancionados, es eliminar un cinismo cultural que conciba que si hay tanta corrupción, es una ingenuidad no ser corrupto.
De manera que la estrategia propuesta se enfoca desde una posición de la ética de la responsabilidad.
Una solución operacionalUna solución operacional
Desde esta perspectiva, los enfoques académicos, políticos y jurídicos carecen de racionalidad, sentido práctico y operatividad en diversa medida, aunque no hay posibilidad de hacer una campaña global en contra de la corrupción sin sus aportes.
La solución a través de leyes ya se mencionó antes, pero hay que recalcar que además de la dificultad de lograr un consenso en lo esencial, es que las leyes constituyen sistemas míticos, del deber ser, de la ética de las convicciones, carentes muchas veces de operatividad. Es por ello que hay que darle mucho énfasis a los códigos de éticas, entendidos, no como leyes formales, sino como orientadores del comportamiento y asumidas por grupos de la sociedad civil, por trabajadores del Estado o por servicios públicos específicos, en el ámbito de sus atribuciones.
Sin embargo, la urgencia del problema demanda soluciones rápidas y efectivas. Es por ello que nuestro enfoque consiste poner énfasis en los siguientes aspectos:
Etica
Eficiencia
Eficacia
Efectividad

Por eso esta estrategia puede llamarse como Cuádruple E o de las 4 E.
Conjugando estos aspectos, se pueden construir diques que limiten la corrupción, impidan su difusión en las estructuras administrativas, establezcan controles efectivos y procedimientos que permitan sancionar a los funcionarios corruptos.
Incorporar la ética a la cultura organizacionalIncorporar la ética a la cultura organizacional
La causa fundamental de la corrupción administrativa es la debilidad o ausencia de los valores éticos en la cultura organizacional.
En un sentido macro social, la cultura es lo que impregna al hombre de los valores, prácticas y actitudes. En el caso del funcionario público, en su rol de tal, es la cultura organizacional la que le suministra estos valores. Esta cultura organizacional es la expresión actual del desarrollo del sistema administrativo y naturalmente cambia en forma permanente, ya sea imperceptible o violentamente.
La administración pública, como un sistema abierto, recibe orientaciones, costumbres, ideologías, teorías y pensamientos que provienen de la sociedad o de otros sistemas relacionados. La cultura organizacional procesa estos elementos y los descarta, transforma, adapta o adopta.
Sin embargo, la cultura organizacional, no es una y única. Puede aparentar ser una y en realidad ser diversa o se puede imaginar como una serie de cáscaras o capas sucesivas. Puede ser diversa según el nivel de la burocracia o los valores externos (de fuera del sistema administrativo) de cada funcionario. Hasta puede ser discreta, hipócrita y contradictoria.

Pero, para tener una administración proba es imprescindible crear un cultura organizacional proba, o modificar, cambiar esa cultura para dotarla de esos valores.
Cuando en el nivel concreto, uno se pregunta cómo cambiar una cultura organizacional, hay dos elementos _entre otros_ que son las llaves del cambio. Ellos son la educación o capacitación y el liderazgo.
Hay que actuar sobre estos dos elementos.
Estudiar éticaEstudiar ética
En primer lugar hay que incorporar la ética a la formación funcionaria. 18/En primer lugar hay que incorporar la ética a la formación funcionaria. 18/
Los valores morales y la Etica deben estar integrados en todos los cursos que se dicten, pero también deben tener su expresión específica, especialmente en los cursos de introducción al Servicio (que debería dictarse a todos los funcionarios que recién ingresan al servicio público).
En segundo lugar, deben realizarse estudios de casos de corrupción para saber enfrentarlos y actuar.
En tercer lugar, deben prepararse Códigos de Etica Funcionaria del servicio público y que estos documentos sean verdaderos manuales operativos para actuar, desarrollando el valor de denunciar lo corrupto y no aceptarlo indiferentemente. Contra la corrupción hay que actuar. 19/
Una declaración de principios que es necesario establecer previamente como base ética de este enfoque es considerar inaceptable relacionar el sueldo con la probidad. Es anti-ético creer que se deben aumentar los sueldos para evitar la corrupción. Además no es operativo. No hay forma de establecer cuánto cuesta la probidad. Lo más probable es que no tenga precio ni se transe en el mercado, a pesar de que hay confusión entre valor y precio. La remuneración debe establecerse en base a la productividad, la importancia del cargo y la dignificación de la función pública.
La penetración de los valores éticos en la Administración, no puede entenderse como una labor de catequización, No se trata de ganar adeptos para una nueva religión. Se trata, simplemente, de exigir lo que se espera como mínimo de todos.
Líderes o buscadores de privilegios y prestigio.Líderes o buscadores de privilegios y prestigio.
El otro elemento esencial es el liderazgo. El Jefe del servicio y los jefes del servicio, no pueden entenderse a sí mismos como personas que disfrutan de los privilegios de un alto status. Antes que jefes “de status” deben ser líderes. Conforme a los principios de Administración de Personal el jefe debe ser nombrado oficial o formalmente, debe ser técnico en la materia y ético en su desempeño.
Entendemos aquí por líder, aquel individuo que tiene desarrolladas las condiciones para que un grupo vea en él a un dirigente que es capaz de guiar debidamente al grupo, que es capaz de dar un ejemplo que eduque y ayude en el crecimiento y desarrollo de los demás, creando mecanismos efectivos de participación que dignifiquen la función pública.
El jefe no es sólo el que manda, reparte y controla el trabajo. Es quien tiene competencia técnica y valor ético para enseñar, corregir, orientar y sancionar si corresponde.
La incubadora de la corrupción administrativa es aquel ministro cuyo primer acto al asumir es ordenar que se cambie el auto ministerial por uno último modelo. Es el jefe que encarga a su secretaria que le escriba cartas personales, al junior que le haga trámites personales, a su chofer, que le haga compras y lleve a la señora a gestiones privadas. Es el jefe que no cumple horarios y que exige a sus subordinados que prolonguen sus horarios por sus atrasos. Es el jefe que firma la orden oficial de hacer fotocopias de una novela que le interesó a su amiga o el libro de estudio para su hijo, presentándolos como documentos del servicio. Es el jefe que ordena registrar en la caja chica el café, azúcar y galletas como compras de útiles de escritorio.
De manera que el modelo de jefe que se critica no es el que llamaríamos corrupto, pero que efectivamente lo es o crea las condiciones para que sus subordinados justifiquen sus “microcorrupciones” en virtud del ejemplo de su jefe.
Estas sencillas orientaciones aplicadas en nuestra administración serían una verdadera revolución.
Se obedece pero no se cumpleSe obedece pero no se cumple
Actualmente, los jefes nuevos se incorporan, con una increíble rapidez, a esta rutina de privilegios que vienen de décadas de tradición. Esta situación la justifican míticamente con la creencia de que hacen un gran aporte, que realizan grandes sacrificios y que en la empresa privada tendrían un status aún mejor. Estas justificaciones, normalmente no tienen ningún asidero en la realidad, sino en la autoestima, propia de los niveles altos de cualquier jerarquía.
Los jefes, encargados de aplicar las líneas que fija el gobierno, habitualmente cumplen con el ritual colonial. Reciben las ordenes superiores y formalmente dicen aceptarlas, pero en la práctica la rutina sigue imperando. 20/
Naturalmente que esta imagen esquematizada del rol del jefe en la Administración Pública no es real, hay toda clase de jefes, unos que entienden su función como servicio y otros, los más, se inclinan más o menos hacia el estereotipo presentado
Pero los jefes son la columna vertebral de la administración pública y sin su colaboración ningún proyecto de probidad puede funcionar.
La eficiencia como controlLa eficiencia como control
Sin embargo, la existencia y vigencia de valores éticos en la Administración son totalmente inútiles si no existen los procedimientos que permitan efectuar controles y evaluaciones.
La gran falla de la administración pública chilena no es la ausencia de controles, sino el formalismo y ritualismo de ellos.
En realidad, para controlar, la etapa previa es la de generar información. Esta información, habitualmente, es cuantitativa. Cuánto se hizo, cuánto debió hacerse.
La cuantificación es la tarea que significaría la tecnificación de la Administración. Ahora hay cuantificación, pero muchas veces no es lo sustantivo. Por ejemplo, se cuantifica el número de prestaciones, pero no se relaciona con el número de funcionarios, de tal manera que un servicio que señala que aumentaron en un 30 %, puede estar falseando los resultados porque podría ocurrir que se ocupó 300% más personal que antes. Los estudios de eficiencia y productividad son fundamentales y los rechazos que tienen de ciertos sectores, como ha ocurrido en salud, muestran su importancia porque conmueven lo estático.
La cuantificación de las actividades y su distribución en el tiempo _su programación_ son medidas imprescindibles para controlar efectivamente.
Finalmente la evaluación debe ser un ejercicio permanente que permita corregir. En nuestra administración, se diagnostica, se planifica, se programa y se controla, pero lo débil es la cuntificación en unidades significativas que permitan dar sustancia a esos procesos, que de otra manera son rituales, como es el hacer una carta Gantt o una red PERT y jamás controlarlos y evaluarlos. El control de gestión es lo que se requiere, con normas y procedimientos que consideren la calidad total.
Actualmente el control que existe es el externo, esencialmente de legalidad, que realiza la Contraloría General de la República. La escasa importancia que tiene el control interno se puede ilustrar con un dato disponible. En una subsecretaría, el 0,14% del presupuesto se destina a control ex post y auditoría.

El control y la evaluación son los medios técnicos que permiten descubrir las ineficiencias y las corrupciones. Sin esos mecanismos, ni siquiera se sabe si hay o no corrupción.
La eficacia como resultadoLa eficacia como resultado
El problema pendiente es qué hacer si se descubren casos de corrupción.
En primer lugar conviene recordar qué es lo que se hace actualmente: dependiendo de la magnitud de la incorrección, su divulgación y la política que aplique el jefe respectivo, las probables soluciones son las siguientes:
Se hará un sumario interno, el que probablemente dure varios meses.
Se hará un sumario a cargo de la Contraloría
Se buscaran soluciones informales.

En los dos primeros casos, si hay antecedentes ciertos del caso de corrupción se enviarán los antecedentes a la justicia ordinaria. La expresión que indica lo que ocurre allí es graficada por los funcionarios: !Hasta allí no más llegó!, pues el proceso será interminable y muchas veces se reintegrará al funcionario mientras dura el proceso.
También en los dos primeros casos, si los hechos investigados ameritan alguna sanción administrativa, el afectado puede apelar o presentar un recurso de protección, que habitualmente significa la reintegración del funcionario o un proceso interminable.
El Dr. Vacareza, ex director del Hospital Salvador, describió el caso de un funcionario que robaba placas radiográficas y fue sorprendido in fraganti. Para destituirlo, los trámites demoraron cuatro años.
El jefe a cargo del servicio o de la unidad respectiva, sabe lo que ocurre en los dos primeros casos y sabe que en la práctica no hay sanción posible y en cambio habrá publicidad y ni su propio nombre ni el del servicio quedarán libres de la corrupción ocurrida (aunque se haya denunciado y perseguido).
En estas condiciones, es probable que el jefe se limite a amonestar verbal e informalmente al delincuente, estableciendo algún tipo de compromiso y alguna sanción irregular, como cambiarlo de trabajo. En casos extremos conseguirá la renuncia por escrito del afectado, el que la presentará para eludir el sumario o el proceso. En ambas situaciones, el delincuente queda con sus antecedentes limpios y legalmente puede optar a otros cargos públicos.
El jefe habrá considerado que esta última solución es la mejor pues se eludió el escándalo, el delincuente fue sancionado moralmente y se ahorraron los costes de un proceso carísismo.
En estas condiciones se puede concluir que el proceso judicial es inútil y casi se constituye en una protección para el delincuente.
La solución informal _e ilegal_ sólo sirvió para oscurecer el caso ante los funcionarios honestos y demostró que no hay sanciones efectivas para los casos de corrupción.
Ante esta situación, lo que corresponde es aplicar las sanciones máximas posibles, seguir los procedimientos, por ineficientes que sean, pues por lo menos muestran ante el funcionariado que se persigue a los culpables.
Pero hasta los actos discrecionales de un alcalde son susceptibles de recursos de protección por ilegalidad o arbitrariedad, lo que prácticamente elimina la discrecionalidad administrativa y el control ejercido por la justicia ordinaria elimina la separación clásica de los poderes.
Finalmente queda otro camino no utilizado: la calificación anual. Este acto netamente administrativo y no susceptible de recurso judicial, permite calificar en lista 4 a los elementos corruptos y eliminarlos del servicio. Al menos se logra en un lapso prudente eliminar a los malos elementos de un servicio. Sin embargo, la calificación anual no se usa con este fin y no es raro encontrar a un funcionario procesado, que tenga excelentes calificaciones y siga manteniéndolas a pesar de los procesos que existan, atendiendo a que se califican sólo determinados aspectos claramente definidos.
La calificación anual es la única puerta efectiva para sanear preventiva y eficazmente los servicios públicos.
Un esbozo de programaUn esbozo de programa
Este proyecto _a nivel de idea_ podría concretarse en un pre proyecto que contemplará una operación de catarsis 21/ dirigida hacia ciertos servicios públicos seleccionados.
La operación consistiría en el envío de una comisión compuesta por dos o tres profesionales y que el servicio específico designara a otro como agente de enlace, que en el lapso de dos meses organizaran y dictaran dos cursos de ética, uno a los jefes, al inicio de la operación y el otro a los funcionarios claves, desde el punto de vista de riesgo y responsabilidad. Cada curso podría ser de una semana y paralelamente conjugaran dos acciones, una destinada a revisar o establecer los problemas de corrupción que pudieran existir, no para investigarlos (que corresponde a la Contraloría o al Servicio específico) sino para tipificarlos y estudiarlos como modalidades a enfrentar, al mismo tiempo revisar o proponer un sistema de información de gestión mínimo que pudiera servir para un control de lo significativo y finalmente, formar un comité tripartito, entre el Servicio, la organización gremial y los ejecutores del proyecto para elaborar un Código de Etica del Servicio, de carácter voluntario y elaborado participativamente.
El apoyo de los departamentos de personal es fundamental si se “capacita” a los capacitadores para hacer el proceso permanente.
Estas metas podrían ser cumplidas en el lapso de los 2 meses considerados y si se establecen 4 equipos podrían hacerse operaciones de catarsis en 45 servicios de la Administración Central(servicios regionales y no nacionales, excepto cuando sean concentrados) en el plazo de 2 años y la elaboración de un Código de ética de la Función Pública y de un programa de control de gestión. Al cabo de los 2 años se haría una evaluación y se continuaría o terminaría el proyecto según los resultados obtenidos medibles en las metas propuestas y en los cambios habidos en materia de ética funcionaria en el período.
Naturalmente que este proyecto sólo tendría éxito si cuenta con el respaldo de las más altas autoridades, pues va dirigido esencialmente a las jefaturas de los servicios, las que habitualmente sólo se sienten subordinadas al respectivo Ministro.
En comparación a las proposiciones de la Comisión Nacional de Etica, este es un pequeño proyecto, limitado en el tiempo y con evaluación que determinaría su existencia, eliminando la seguridad y permanencia que a veces embota al servicio público cuando se supone perenne.
No se opone a ninguna de las sugerencias del mencionado informe y a la vez no requiere de consenso ni de leyes especiales.
Es necesario que haya una unidad ejecutora que asuma la responsabilidad pertinente y sea capaz de hacer evaluaciones que demuestren la validez y efectividad del proyecto o su ineficacia.
La primera imagen que surge de unidad ejecutora es la Contraloría General de la República, pero esta institución está saturada de obligaciones y tiene un rol de control que es difícil de congeniar con los elementos de capacitación del proyecto. La otra ejecutora podría ser la Sub Dirección de Racionalización y Función
Pública de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, aunque, probablemente le correspondería al Ministerio Secretaría de la Presidencia que está abocado a temas afines.
Conclusiones.Conclusiones.
El enfrentamiento de la corrupción a través de medidas políticas y legales podría lograrse por consenso en las actuales situaciones políticas, pero no es posible creer que desde perspectivas contradictorias se puedan diseñar formas eficaces para perseguirla, por lo cual, el consenso tiene poca aplicabilidad en el caso de medidas concretas y armónicas. Por otra parte, el aporte académico es una base teórica para imaginar soluciones legales y políticas bien fundadas, pero en sí, se caracterizan por su escasa operatividad.
La estrategia que se reseña aquí es eminentemente operativa y se basa en utilizar un enfoque administrativo integrado por elementos éticos, de eficiencia, de eficacia y de efectividad. La estrategia no es una solución global profunda en apariencia, pero si se logra crear una cultura organizacional fundada en estos elementos, la corrupción no tendrá fácil cabida en la vida administrativa.
El método utilizado en este trabajo ha consistido en seguir los cuatro pasos básicos para inventar opciones: 22/
En teoríaEn teoría
*
*
Paso II * Paso III
El análisis * Enfoques
*
*
*
*
El objeto * -Legal
Orígenes * -Judicial
Obstáculos * -Académico
Marco internacional * -Consenso
* -Tradicional
*
*
4

*
Paso I * Paso IV
El problema * Ideas para la acción
*
La especificidad * -Operacional
Casos * -Etica
El escándalo * -Eficiencia
* -Eficacia
* -Efectividad
*
*
*
*
*
*
En el mundo realEn el mundo real

El proyecto propuesto es perfectamente realizable y corresponde a las autoridades administrativas recoger el desafío, asumirlo, perfeccionarlo y aplicarlo con un contenido eminentemente de valores y técnica administrativa.

NOTAS NOTAS
1/ Un ejemplo de esta preocupación es el Segundo Seminario sobre el Estado y la Prevención de la Corrupción, realizado en Santiago el 4 y 5 de Julio de 1994, organizado por el Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile, con el patrocinio de la Comisión Nacional de Etica Pública. Este evento contó con la participación de académicos extranjeros y nacionales, además de personalidades políticas. Entre los académicos chilenos que están en el enfoque ético del deber ser se puede citar a Alvaro Drapkin, Notas sobre ética del servicio público y Problema de la asimilación y vigencia de la ética del servicio público, en Documentos de Trabajo # 12 y # 13 del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile, 1988.
2/ En Italia la llave de la operatividad del aparato judicial fue la detención preventiva, la que ahora pretende eliminar Berlusconi.
3/ Véase al respecto la entrevista al procurador italiano Giovanni Salvi publicada en EL MERCURIO el 10 de julio de 1994, la intervención de Salvi en el Seminario sobre el Estado y la Prevención de la Corrupción y su escrito Aspectos de la corrupción en Italia: represión y prevención.
4/ Giovanni Salvi, Aspectos de la corrupción en Italia: represión y prevención en Seminario sobre el Estado y la Prevención de la Corrupción, Santiago, 1994.
5/ Declaraciones de Giorgio de Giusseppe a EL MERCURIO, Santiago, 24_03_94.
6/ Véase al respecto a Manfred Wilhelmy von Wolff, Perfiles de corrupción en el Sudeste Asiático, presentado al Segundo Seminario sobre el Estado y la Prevención de la Corrupción, Santiago, julio de 1994.
7/ La hija del mencionado contador relató todo el proceso en: Patricia Lorca, El día que nos cambió la vida, Santiago, FASIC, 1990.
8/ Véase sobre este tema a Bernardino Lira, Democracia: ?Antídoto frente a la Corrupción?, en EL MERCURIO, 26 de septiembre de 1993. Ponencia Presentada en el Primer Congreso Iberoamericano de Ciencia Política. Sobre corrupción en el surgimiento del fascismo, véase a Francis L. Carsten, La ascensión del fascismo, Barcelona, Seix Barral, 1971.
9/ El Presidente Eduardo Frei, al crear la Comisión Nacional de Etica Pública, declaró: “…el sentido es servir a Chile anticipándose a que casos aislados de corrupción cristalicen en una situación que puede tener perniciosos efectos para el país.”
El gobierno de Patricio Aylwin sostuvo el mismo criterio de que no existía corrupción generalizada en Chile. Ver declaraciones de Belisario Velasco, Ministro del Interior Subrogante en EL MERCURIO, 3 de octubre de 1993.
Oscar Godoy, director del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica señala: “…en los casos de corrupción generalizada _que los expertos denominan sistémicos_ se advierten características no detectadas aquí”. EL MERCURIO 24 de abril de 1994.
El ex senador Máximo Pacheco, declaró que “el hecho que Frei propusiera esta entidad (la Comisión de Etica) no se debe a que se haya detectado un alto nivel de corrupción en Chile, o a que este sea un problema generalizado”. Idem.
Eduardo Araya, presidente del Colegio de Administradores Públicos ha declarado: “En Chile, la corrupción no constituye modalidad de gestión pública ni es el sistema de entrega de servicios. No está generalizada entre los funcionarios.” LA TERCERA, 13 de diciembre de 1993. Cartas al Director.
El presidente de la Cámara de Diputados, Jorge Schaulson, ha declarado: “Estoy convencido que en Chile, hoy día, están dadas las condiciones para que el día de mañana, si no tomamos las medidas oportunas, pueda irrumpir la corrupción en gran escala”.
10/ Véase al respecto Alfred Rehren, Corrupción y política local en Chile, ponencia presentada al II Seminario sobre el Estado y la Prevención de la Corrupción, julio de 1994. Aunque el autor señala que los datos están sujetos a análisis posterior, toda la información se refiere a denuncias de corrupción y no casos efectivos de corrupción, pero las conclusiones son peyorativas del sistema municipal antiguo: “Al abrirse el escenario político local han vuelto a aflorar comportamientos que no son sino manifestaciones de estructuras latentes en la política local chilena”. De la misma manera identifica a los alcaldes por afiliación partidaria, estableciendo que determinados partidos tienen el 42 y 28% de alcaldes con “denuncias por casos de corrupción” mientras que otros tienen sólo el 6 y el 0% sin señalar la importancia relativa de cada partido, pues resultaría absurdo indicar que hay 0% de alcaldes corruptos del partido que no tiene alcaldes.
11/ EL MERCURIO, 31_10_93
12/ En el mencionado Seminario se habla de corrupción como “actos que entrañan la obtención de beneficios privados a través de funciones públicas penalizadas” o por penalizar.
Según Rogelio Pérez Perdomo, en Venezuela se entiende por corrupción las “transferencias indebidas de lo público a lo privado o el uso indebido de roles públicos con propósitos económicos o privados” . Rogelio Pérez Perdomo, Corrupción, ?Qué hemos aprendido en Venezuela?, Ponencia presentada al II Seminario sobre el Estado y la Prevención de la Corrupción, Santiago, julio de 1994.
Monseñor Jorge Medina la define como “dádivas ofrecidas y aceptadas de modo incorrecto, con vistas a obtener decisiones favorables a los intereses de quien corrompe. Esas dádivas no siempre son dinero, aunque muchas veces lo son” EL MERCURIO, 24 de julio de 1994.
En una circular del Ministro del Interior, Enrique Krauss, sobre la corrupción, señala que “conceptualmente, la corrupción se configura con la concurrencia de tres elementos: la conducta generalizada de los funcionarios en actitudes reñidas con la probidad administrativa; idéntica conducta o permisividad por parte de las autoridades superiores y, finalmente, una condescendencia o aceptación hacia tales conductas por parte de los órganos llamados legalmente a ejercer las labores de fiscalización”. LA TERCERA, 14 de abril de 1993.
La Comisión Nacional de Etica Pública señaló que “Hay corrupción cuando un agente público en el ejercicio de las funciones que le atribuye la ley vigente, y a través de las mismas, consigue un beneficio privado”. LA NACION, 28 de julio de 1994.
Según Eduardo Araya es “un obrar mal con ánimo de obtención de ganancias indebidas”. Eduardo Araya, La probidad administrativa y la modernización del Estado, en INFORME TECNICO # 1.
13/ Carlos Muñoz Gerhard señala que la norma es: “controlar el máximo al mínimo costo y esta economía se mide tanto por el gasto en control directo e indirecto, así como del uso alternativo que se puede hacer tanto de los recursos gastados en control como en el del capital inmovilizado durante las sucesivas etapas de control, verificación y autorización”, Carlos Muñoz Gerhard, Eficiencia, calidad de la gestión y probidad, Presentación en el Taller sobre “Probidad y Corrupción en las Instituciones Públicas”, Santiago, 14 de mayo de 1994. Cabe la pregunta de cómo funcionan estos principios cuando la ausencia de controles permite pérdidas por más de 200 millones de dólares, como ocurrió en CODELCO. La tesis extrema defendida latamente por el iluminismo administrativo es que los controles coartan la libertad y creatividad de los ejecutivos y es una rémora que impide la agilidad imprescindible en una buena administración.
14/ Esta orientación es el marco de las proposiciones que la Comisión de Etica presentó al Presidente Frei el 27 de julio de 1994.
15/ El Proyecto de Código de Etica de los Trabajadores del Sector Público que trabajan en el Area de la Informática, establece, entre otras prohibiciones llevarse los equipos computacionales a los domicilios particulares, así como la obligación de mantener respaldos permanentes de toda la información. Este proyecto ha sido elaborado por el Departamento Técnico del Colegio de Administradores Públicos.
16/ ?De qué corrupción nos hablan?, Editorial de la revista MENSAJE, # 428 de mayo de 1994.
17/ Angel Flisfisch, En torno a la relación entre moral y política en Max Weber, lo que está entre comillas es de Weber. Santiago, FLACSO, documento de Trabajo, # 17, Marzo de 1982, Pág. 4.
18/ La Etica ya figura en el curriculum de las escuelas formadores de detectives y gendarmes. En algunas universidades se dictan algunas horas de ética en las carreras de Administración Pública y en cursillos dictados por la Carrera de Administración Publica de la Universidad de Chile a funcionarios públicos se incluyen 2 horas de Etica.
19/ El Departamento Técnico del Colegio de Administradores Públicos ha preparado un Código de Etica de los Administradores Públicos y otro Código de Etica de los trabajadores del Sector Público que trabajan en el área de la Informática En los Códigos de Etica de otros colegios profesionales hay artículos referidos al comportamiento en el servicio público de los respectivos profesionales. La ética médica, establece ciertos comportamientos para los médicos, sean o no funcionarios públicos y en algunos casos como la atención a detenidos y en los casos de tortura, se refiere a funcionarios públicos. El Proyecto de Código de Etica Profesional de los ingenieros de Ejecución de Chile sanciona el soborno a funcionarios públicos o su aceptación y establece principios que deben respetarse en las propuestas públicas. El Código de Etica del Colegio de Químicos Farmacéuticos establece comportamientos frente a la autoridad pública como servidor de la Salud Pública. El Código de Etica Profesional del Colegio Médico Veterinario de Chile establece la prohibición de aceptar comisiones por informes técnicos y la obligación de informar a las autoridades en casos específicos sobre materias técnicas, etc.
En el plano internacional hay códigos y proyectos de Códigos para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos en la tortura y sobre los funcionarios encargados de personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, además de Códigos de prácticamente todas las profesiones.
Todos estos códigos y sus disposiciones prueban la preocupación de la sociedad civil frente al surgimiento de la corrupción.

20/ Las circulares e instrucciones emitidas por el presidente Aylwin y reiteradas por el presidente Frei en su Instructivo Presidencial del 24_03_94, es un listado de cosas que no se hacen: respeto a la gente, cortesía, transparencia, total información al usuario, gratuidad, rapidez, comodidad, respeto a las diferencias culturales. etc. Una evaluación de lo dispuesto en esta circular sería muy reveladora.
21/ Con el término catarsis queremos recuperar su sentido griego de purificación, que consistía esencialmente en limpiar y cambiar todo en la isla de Delos, donde había nacido Apolo y donde regían ciertas prohibiciones, como nacer o morir en dicha isla, no conectándolo a la concepción religiosa de los cátaros o albigenses como herejía religiosa que fue exterminada en una cruzada y culminó con la inmolación de los últimos 207 cátaros que voluntariamente se arrojaron a la hoguera, en Mont Ségur, antes de renunciar a su creencias para mantener su principio de ser los puros (cátaros).
22/ Véase al respecto: Hugo Omar Inostroza, Comentarios sobre los procesos de conflicto y negociación, en REVISTA CHILENA DE ADMINISTRACION PUBLICA, # 1, Santiago, Julio de 1994.

Santiago 940727
940807